Was war das Bankenrettungsgesetz?

Am 3. Oktober 2008 unterzeichnete Präsident George W. Bush das 700 Milliarden US-Dollar schwere „Emergency Economic Stabilization Act“ (EESA) von 2008, nachdem Finanzminister Henry Paulson den Kongress gebeten hatte, einem Rettungspaket zum Kauf von hypothekenbesicherten Wertpapieren zuzustimmen, die vom Ausfall bedroht waren. Auf diese Weise wollte Paulson diese Schulden aus den Büchern der Banken, Hedgefonds und Pensionsfonds entfernen, die sie hielten. Sein Ziel war es, das Vertrauen in das Funktionieren des globalen Bankensystems wiederherzustellen und die Finanzkrise zu beenden.

Hilfsprogramm für notleidende Vermögenswerte

Mit dem Gesetzentwurf wurde das „Troubled Assets Relief Program“ (TARP) eingeführt, das ursprünglich auf der Grundlage einer umgekehrten Auktion konzipiert war. In Schwierigkeiten geratene Banken legten einen Angebotspreis für den Verkauf ihrer Vermögenswerte an TARP vor, und jede Auktion sollte für eine bestimmte Anlageklasse stattfinden. TARP-Administratoren würden für jede Anlageklasse den niedrigsten Preis wählen, um sicherzustellen, dass die Regierung nicht zu viel für notleidende Vermögenswerte zahlt. Dies geschah jedoch nicht, da die Entwicklung des Auktionsprogramms zu lange dauerte.

Am 14. Oktober 2008 startete das Finanzministerium mit TARP-Mitteln in Höhe von 105 Milliarden US-Dollar das Kapitalkaufprogramm, das Vorzugsaktien der acht führenden Banken kaufte. Bis zum Ablauf von TARP am 3. Oktober 2010 hatte das Finanzministerium die Mittel in vier anderen Bereichen verwendet:

• 67,8 Milliarden US-Dollar für das 182 Milliarden US-Dollar schwere Rettungspaket für den Versicherungsriesen American International Group (AIG)
• 80,7 Milliarden US-Dollar zur Rettung der drei großen Autokonzerne
• 20 Milliarden US-Dollar an die Federal Reserve für die „Term Asset-Backed Securities Loan Facility“, die ihren Mitgliedsbanken Geld verlieh, damit diese weiterhin Kredite an Hausbesitzer und Unternehmen vergeben konnten
• 75 Milliarden US-Dollar, um Hausbesitzern mit dem Homeowner Affordability and Stability Plan bei der Refinanzierung oder Umstrukturierung ihrer Hypotheken zu helfen

Das Finanzministerium hat insgesamt 440 Milliarden US-Dollar an TARP-Mitteln ausgezahlt und bis 2018 442,6 Milliarden US-Dollar zurückgezahlt. Dies geschah durch die Verstaatlichung von Unternehmen, wenn die Preise niedrig waren, und durch den Verkauf, wenn die Preise hoch waren. Präsident Barack Obama hätte mehr von den 700 Milliarden Dollar verwenden können, aber er wollte nicht noch mehr Banken retten. Stattdessen startete er das 787 Milliarden US-Dollar schwere Konjunkturpaket. Der Gesetzentwurf verpflichtete den Präsidenten, einen Plan zu entwickeln, um bei Bedarf Verluste aus der Finanzindustrie auszugleichen. Dadurch bestand für den Steuerzahler nie das Risiko, 700 Milliarden US-Dollar zu verlieren.

Mehr als nur TARP

Am 20. September 2008 legte Minister Paulson dem Repräsentantenhaus einen dreiseitigen Vorschlag vor, doch viele im Repräsentantenhaus waren der Meinung, dass dadurch die Steuerzahler gezwungen würden, schlechte Bankentscheidungen zu belohnen. Die Befürworter fügten viele Sicherheitsvorkehrungen hinzu, um die Verabschiedung des Gesetzes zu erreichen, doch das Repräsentantenhaus stimmte am 29. September 2008 dagegen. Infolgedessen brachen die globalen Märkte ein.

Der Senat brachte den Vorschlag wieder ein, indem er ihn einem Gesetzentwurf beifügte, der bereits geprüft wurde, und das Repräsentantenhaus stimmte dieser Version am 3. Oktober 2008 ebenfalls zu. Der endgültige Akt enthielt weitere dringend benötigte Versäumnisse, aber die wichtigste war die Hilfe für Hausbesitzer, denen eine Zwangsvollstreckung drohte. Das Finanzministerium musste durch HOPE NOW sowohl Garantien für Wohnungsbaudarlehen übernehmen als auch Hausbesitzer bei der Anpassung der Hypothekenbedingungen unterstützen. Außerdem wurde das Limit der Federal Deposit Insurance Corporation für Bankeinlagen auf 250.000 US-Dollar pro Konto angehoben und ihr ermöglicht, bis zum Jahr 2009 bei Bedarf auf Bundesmittel zuzugreifen. Das zerstreute alle Befürchtungen, dass die Agentur selbst bankrott gehen könnte.

Der Gesetzentwurf ermöglichte es der Securities and Exchange Commission (SEC), die Mark-to-Market-Regel auszusetzen, die Banken dazu zwang, den Wert ihrer Hypotheken auf dem heutigen Niveau zu belassen. Das bedeutete, dass notleidende Kredite mit einem niedrigeren Wert als ihrem wahrscheinlichen tatsächlichen Wert bewertet werden mussten und in der von Panik geprägten Atmosphäre des Jahres 2008 nicht weiterverkauft werden konnten. EESA umfasste eine Erweiterung des Alternativ-Mindeststeuer-Patches, Steuergutschriften für Forschung und Entwicklung sowie Erleichterungen für Hurrikan-Überlebende. Die Abstimmung im Senat gab dem Rettungsplan mit diesen Steuererleichterungen neues Leben und behielt sechs weitere vom Repräsentantenhaus hinzugefügte Bestimmungen bei:

• Ein Aufsichtsausschuss zur Überprüfung des Kaufs und Verkaufs von Hypotheken durch das Finanzministerium – bestehend aus dem Vorsitzenden der US-Notenbank Ben Bernanke und den Leitern der SEC, der Federal Home Finance Agency und des Ministeriums für Wohnungsbau und Stadtentwicklung
• Rettungsraten, beginnend mit 250 Milliarden US-Dollar
• Die Möglichkeit des Finanzministeriums, eine staatliche Kapitalbeteiligung an Unternehmen auszuhandeln, die Rettungshilfen erhalten haben
• Beschränkungen der Vergütung von Führungskräften geretteter Unternehmen
• Staatlich geförderte Versicherung von Vermögenswerten in Schwierigkeiten geratener Unternehmen
• Eine Anforderung, dass der Präsident Gesetze vorschlägt, um Verluste aus der Finanzbranche auszugleichen, falls nach fünf Jahren noch welche bestehen

Warum das Rettungspaket notwendig war

Am 16. September 2008 wurde der 62,6 Milliarden US-Dollar schwere Reserve Primary Fund angegriffen, weil die Anleger zu schnell Geld abzogen. Sie befürchteten, dass der Fonds aufgrund seiner Investitionen in Lehman Brothers bankrott gehen würde. Am nächsten Tag zogen Unternehmen die Rekordsumme von 140 Milliarden US-Dollar von ihren Geldmarktkonten ab und übertrugen die Gelder auf Schatzwechsel, was dazu führte, dass die Renditen auf Null sanken. Geldmarktkonten galten als eine der sichersten Anlagen. Um die Panik einzudämmen, erklärte sich das US-Finanzministerium bereit, Geldmarktfonds ein Jahr lang zu versichern. Die SEC verbot Leerverkäufe von Finanzaktien bis zum 2. Oktober, um die Volatilität am Aktienmarkt zu verringern.

Die US-Regierung kaufte diese notleidenden Hypotheken, weil die Banken Angst hatten, sich gegenseitig Kredite zu gewähren. Diese Angst führte dazu, dass die Libor-Sätze viel höher waren als die Fed-Funds-Zinssätze und die Aktienkurse abstürzten. Finanzunternehmen waren nicht in der Lage, ihre Schulden zu verkaufen, und ohne die Möglichkeit, Kapital zu beschaffen, drohten diese Unternehmen bankrott zu gehen, was auch bei Lehman Brothers der Fall war. Ohne die Intervention des Bundes wäre es der AIG und Bear Stearns passiert.

Der Kongress debattierte über die Vor- und Nachteile einer solch massiven Intervention. Politische Führer wollten den Steuerzahler schützen, aber sie wollten auch nicht, dass Unternehmen wegen schlechter Entscheidungen vom Haken gelassen werden. Die meisten Kongressabgeordneten erkannten jedoch die Notwendigkeit, schnell zu handeln, um eine weitere Finanzkrise zu verhindern. Da die Banken Angst davor hatten, ihre uneinbringlichen Schulden offenzulegen, wurde es zu einem Fall von Angst, die sich aus Angst nährte – was zu einer Herabstufung ihres Schuldenratings, einem Rückgang ihres Aktienkurses und der Unfähigkeit, Kapital zu beschaffen, geführt hätte. Die Gerüchte und die daraus resultierende Panik hielten die Kreditmärkte fest.

Alternative Optionen

Als der Gesetzentwurf vorgelegt wurde, waren viele Gesetzgeber dagegen und schlugen andere Ideen vor. Hier sind einige und ihre wahrscheinlichen Auswirkungen:

Hypotheken kaufen

John McCain schlug vor, dass die Regierung Hypotheken im Wert von 300 Milliarden US-Dollar von Hausbesitzern kaufen sollte, die von der Zwangsvollstreckung bedroht waren, was die Zahl der toxischen Hypotheken in den Bilanzen der Banken verringert hätte. Es hätte sogar dazu beitragen können, sinkende Immobilienpreise zu stoppen, indem es die Zahl der Zwangsvollstreckungen reduzierte, aber es löste nicht die Kreditkrise, die durch die Angst der Banken, sich gegenseitig Kredite zu gewähren, und die daraus resultierende Bargeldhortung verursacht wurde.

Steuern für Banken senken

Der Republikanische Studienausschuss (RSC) schlug vor, die Kapitalertragssteuer für zwei Jahre auszusetzen, damit Banken Vermögenswerte ohne Besteuerung verkaufen können. Bedauerlicherweise ging es um Vermögensverluste und nicht um Gewinne. Der RSC schlug vor, Fannie Mae und Freddie Mac in Privatunternehmen umzuwandeln und den Dollar zu stabilisieren, aber keiner von beiden befasste sich mit der Kreditkrise. Andererseits hätte der Vorschlag des RSC, die Mark-to-Market-Bilanzierung auszusetzen, die Abschreibung von Vermögenswerten durch die Banken früher erleichtert. Das US-amerikanische Financial Accounting Standards Board hat die Regelung im Jahr 2009 gelockert.

Nichts tun

Einige schlugen vor, den Märkten einfach ihren Lauf zu lassen. In diesem Szenario wären wahrscheinlich viele Unternehmen auf der ganzen Welt aufgrund mangelnder Kredite geschlossen worden, was zu einer globalen Depression geführt hätte. Die große Arbeitslosigkeit hätte zu Unruhen oder einer weiteren Weltwirtschaftskrise führen können.